Czym jest partycypacja publiczna?
Dlaczego warto współdecydować i działać razem?
Partycypacja publiczna obejmuje cztery typy działań władz publicznych: informowanie, konsultowanie, współpracę (współdecydowanie, współrządzenie, delegowanie). Obrazują one rosnący poziom zaangażowania obywateli w procesy decyzyjne.
Rysunek 1. Uproszczony schemat partycypacji publicznej, tzw. drabina partycypacji
Władze gminy: decydują jednostronnie i nie informują mieszkańców.
Źródło: Opracowanie własne na podstawie: Ferenc A., Kondas R., Matysiak I Rzeźnik G., Szymski M., 2010, s. 14-15.
Partycypacja publiczna na szczeblu gminnym to aktywny udział organizacji, środowisk lokalnych oraz mieszkańców w zarządzaniu sprawami publicznymi, w tym w tworzeniu lokalnych strategii i programów rozwoju, w określaniu kierunków i metod działania władz samorządowych i administracji lokalnej. „W wymiarze praktycznym procesy partycypacyjne składają się z pomniejszych cząstek – posiadających własne zasady i cele - jak np. angażowanie czy ewaluacja działań partycypacyjnych” (Chrzanowski, 2014, s. 5). Partycypacja to przywilej społeczeństwa obywatelskiego, a większe zaangażowanie grup oraz jednostek w podejmowaniu decyzji publicznych gwarantuje lepszą ich jakość, a przy tym buduje wśród mieszkańców poczucie współodpowiedzialności. Partycypacja oznacza również, że w decydowaniu o ważnych sprawach społeczności lokalnej mogą uczestniczyć wszyscy, którzy ich wagę dostrzegają i rozumieją.
Ramy prawne partycypacji publicznej
Niniejsze opracowanie zawiera jedynie generalne zestawienie regulacji prawnych szczebla krajowego, które nie ma wyczerpującego charakteru i koncentruje się na rozwiązaniach dotyczących samorządu gminnego. Podstawą prawną do stosowania form partycypacji publicznej jest przede wszystkim Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, w której znajdujemy następujące kierunkowe zasady: demokratycznego państwa prawnego, pomocniczości, dialogu społecznego, samorządności, społeczeństwa obywatelskiego oraz praw i wolności obywatelskich. W kontekście funkcjonowania gminy, podstawowej jednostki samorządu terytorialnego, należy wspomnieć o art. 16 Konstytucji, który precyzuje, że to ogół mieszkańców stanowi wspólnotę samorządową, a nie wyłącznie instytucje władzy lokalnej. Do najważniejszych rozwiązań prawnych dotyczących partycypacji publicznej na szczeblu samorządu gminnego należą: 1. ustawa z 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym, która przewiduje m.in. możliwość przeprowadzania dwóch typów konsultacji – obligatoryjnych i fakultatywnych; 2. ustawa z dnia 15 września 2000 roku o referendum lokalnym, w której zawarte są m.in. regulacje dotyczące referendum lokalnego przeprowadzanego z inicjatywy mieszkańców; 3. ustawa z dnia 24 kwietnia 2003 roku o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, która zawiera najwięcej przepisów stymulujących władze samorządowe gminy i mieszkańców (szczególnie tych działających w organizacjach pozarządowych) do stosowania procedur konsultacji społecznych; 4. ustawa z dnia 21 lutego 2014 r. o funduszu sołeckim, która reguluje zasady wyodrębniania przez organ stanowiący gminy w jej budżecie funduszu, z którego sołectwa mogą finansować realizacje wybranych przez siebie przedsięwzięć. 5. ustawa z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej.
Pragnę dodać, że ustawa o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie wprowadziła do porządku prawnego regulacje dotyczące współpracy międzysektorowej, rozumianej, jako partnerskie uczestnictwo w tworzeniu i realizacji polityk publicznych. W związku z tym wymienić można takie rozwiązania, jak tworzenie wspólnych zespołów o charakterze doradczym i inicjatywnym czy wzajemne informowanie się o planowanych kierunkach działalności w ramach określonych przez kluczowe reguły współpracy. Należą do nich następujące zasady: pomocniczości, suwerenności stron, partnerstwa, efektywności, uczciwej konkurencji i jawności. Zapisy umożliwiające prawno - instytucjonalne ramy partycypacji publicznej znajdują się także w wielu ustawach branżowych. Szczegółowy zakres i formy współpracy należą do decyzji władz samorządowych. Zasady i tryb przeprowadzania konsultacji społecznych z mieszkańcami gminy Radzymin określone zostały w uchwale nr 570/XL/2010 Rady Miejskiej w Radzyminie z dnia 3 sierpnia 2010 r. w sprawie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji społecznych z mieszkańcami Gminy Radzymin oraz w uchwale Uchwała Nr 587 /XL/ 2010 Rady Miejskiej w Radzyminie z dnia 7 września 2010 r. w sprawie zasady i trybu konsultowania z organizacjami pozarządowymi i podmiotami wymienionymi w art. 3 ust.3 ustawy projektów aktów prawa miejscowego w dziedzinach dotyczących działalności statutowej tych organizacji i podmiotów.
Model partycypacji publicznej w gminie Radzymin
Władze samorządowe gminy Radzymin aktywnie włączają mieszkańców w życie publiczne, wykorzystując przede wszystkim trzy mechanizmy partycypacyjne: informowanie, informowanie połączone z wyjaśnieniem i uzasadnieniem podjętych decyzji oraz konsultowanie. Najczęściej stosowaną formą są konsultacje społeczne, choć coraz częściej są również wdrażane te „najbardziej partycypacyjne” sposoby podejmowania decyzji publicznych, czyli współdziałanie, współdecydowanie i delegowanie. Należy jednak podkreślić, iż jakość i poziom partycypacji publicznej zależy także w bardzo dużym stopniu od woli mieszkańców i ich zaangażowania się w życie publiczne.
Konsultacje społeczne
Konsultacje społeczne to forma włączania mieszkańców w podejmowanie decyzji przez organy samorządu gminnego mające charakter zorganizowanego (celowego), skoordynowanego i uregulowanego procesu. Jego głównym zadaniem jest pozyskanie przez organy władzy publicznej wiedzy i informacji na określony temat. Konsultacje stanowią formę dwustronnego komunikowania się i mają z definicji interaktywny charakter. Ze względu na swoje cechy pełnią ważne funkcje społeczne. Są to między innymi funkcja informacyjna, kreatywna, identyfikacyjna, korygująca, organizacyjna, edukacyjna, prewencyjna. Należy podkreślić, iż konsultacje to przede wszystkim określona procedura rozłożona w czasie, która wiąże się z wysłuchaniem opinii mieszkańców, analizą zebranego materiału oraz informowaniem o ostatecznych decyzjach.
Cennym materiałem edukacyjnym jest Kodeks Konsultacji Społecznych, opracowany przez grupę ekspertów zaproszonych do współpracy przez Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji w 2012 r. W Kodeksie zaprezentowano 7 zasad, jakimi powinni rządzić się konsultacje efektywnie spełniające swoje funkcje w zakresie podnoszenia, jakości legislacji oraz włączania obywateli w procesy decyzyjne. Posłużyły one za podstawę następnego opracowania, tj. Kanonu Konsultacji Społecznych, który powstał przy współpracy Kancelarii Prezydenta RP i partnerów projektu „Decydujmy razem”, w którym Gmina Radzymin brała udział.
Pierwszą zasadą konsultacji społecznych jest zasada dobrej wiary, nakazująca prowadzić konsultacje w duchu dialogu obywatelskiego, Zastosowanie tej zasady w praktyce wiąże się także z wymogiem sporządzenia opisu przedmiotu oraz form i zakresu konsultacji w sposób jasny i zrozumiały dla wszystkich uczestników. Drugą zasadą jest zasada powszechności, zgodnie z którą każdy zainteresowany konsultacjami ma możliwość dowiedzenia się o rozpoczętej procedurze i wzięcia w niej udziału. Można stwierdzić, że Urząd Miasta i Gminy Radzymin realizuje te zasady poprzez publikowanie konsultowanych projektów w Biuletynie Informacji Publicznej i na stronie internetowej gminy oraz w zakładce poświęconej konsultacjom społecznym. Tym samym wszystkie poddawane konsultacjom projekty są zamieszczane w jednym miejscu. Kolejną z siedmiu zasad jest zasada przejrzystości, która oznacza, że cel konsultacji, procedura i wyniki muszą być jawne i udostępniane przez organizatora bez zbędnej zwłoki. Urząd realizuje tę zasadę poprzez upowszechnienie ogłoszenia o konsultacjach i sprawozdania (raportu) z ich przebiegu.
Z kolei zasada responsywności nakłada na organizatora konsultacji obowiązek odniesienia się w ustalonym terminie do każdej uwagi i opinii, które zostały zgłoszone w toku procedury. Odpowiedź powinna być udzielona w formie publicznie dostępnego dokumentu i powinna zawierać uzasadnienie i podstawę podjętej decyzji. Praktyką radzymińskiego urzędu jest dostarczanie wszystkim aktywnym uczestnikom konsultacji informacji zwrotnej na temat złożonego przez nich wniosku. Zgodnie z zasadą przewidywalności konsultacje powinny być prowadzone w sposób zaplanowany, na podstawie ustalonych wcześniej reguł. Przytoczona wcześniej uchwała Nr 570/XL/2010 Rady Miejskiej w Radzyminie z dnia 3 sierpnia 2010 r. reguluje tę kwestie, określając ramy czasowe konsultacji i termin ich ogłoszenia. Siódmą zasadą konsultacji jest zasada poszanowania dobra ogólnego i interesu publicznego. Oznacza ona, że pracownicy samorządowi przy opracowywaniu ostatecznej wersji danej decyzji publicznej powinni kierować się wyłącznie szeroko rozumianym interesem publicznym.
Głównym zadaniem konsultacji jest zebranie jak najszerszych i reprezentatywnych opinii na temat planowanej regulacji, koncepcji czy strategii. „Konsultacje społeczne wymiernie wpływają na wzrost wzajemnego zaufania i zrozumienia przy realizacji zadań publicznych. Dotychczasowe doświadczenia wykazują, że w planowaniu i organizowaniu konsultacji społecznych najtrudniejszy jest dobór uczestników tego procesu i rekrutacja. Przy czym metody doboru uczestników konsultacji zawsze powinny być zdeterminowane celem, który pragnie się dzięki nim osiągnąć, natomiast najlepsze rezultaty rekrutacji daje równoczesne wykorzystywanie różnych sposobów i kanałów przekazywania informacji. Uzyskanie odpowiedzi od szerokiego grona interesariuszy jest podstawowym warunkiem sukcesu, gdyż dobrze przeprowadzone konsultacje pozwalają na zdobycie informacji, które okazują się niezwykle pomocne przy podejmowaniu trafnych decyzji, budują również zaufanie społeczne i zrozumienie dla realizacji działań.
Współdecydowanie, współuczestnictwo
Współdecydowanie to forma partycypacji publicznej mająca na celu tworzenie autentycznego partnerstwa w poszukiwaniu optymalnych rozwiązań. Komunikacja ma tutaj charakter dwustronny i równoczesny. Statut gminy Radzymin w kilku miejscach reguluje kwestię udziału obywateli w posiedzeniach rady miejskiej. Przede wszystkim wymienia podstawowe formy bezpośredniego udziału mieszkańców sprawowaniu władzy, do których zaliczamy: czynne i bierne prawo wyborcze, możliwość uczestnictwa w referendum oraz zgłaszania postulatów, petycji, skarg i wniosków. Mieszkańcy mogą brać także osobisty udział w jawnych obradach rady miejskiej (sesjach) oraz w posiedzeniach jej komisji. W dokumencie tym odnajdujemy także gwarancję dostępu mieszkańców do wszystkich podstawowych informacji, które umożliwią im kompetentny i merytoryczny udział w sesji, z prawem do zabierania głosu. W tym modelu partycypacji może występować również tzw. delegowanie uprawnień tzn. władze gminy zlecają grupie mieszkańców samodzielne opracowanie rozwiązań, które po nadaniu im przez pracowników urzędu odpowiedniej formy prawnej zostaną zawarte w uchwałach. Partycypacyjne opracowywanie dokumentów (np. strategii, programów) integruje środowisko lokalne i przynosi wiele innych pozytywnych efektów.
Rola partycypacji publicznej w procesie rozwoju lokalnego
Proces rozwoju na poziomie lokalnym jest złożony i zależny od wielu czynników, wśród których uwarunkowania społeczne zajmują istotne miejsce. Władze samorządowe Radzymina starają się stwarzać swoim mieszkańcom możliwość czynnego uczestnictwa w życiu społeczno - gospodarczym gminy. Taka polityka stanowi swoisty proces społeczny, gdyż angażuje i integruje jednostki i grupy społeczne. W związku z tym pojawia się problem aktywizacji mieszkańców i inicjowania różnorodnych przedsięwzięć z zakresu współpracy i tworzenia różnego typu partnerstwa.
„Nowe” mechanizmy partycypacji publicznej
Znamiennym przykładem partycypacji publicznej w rozwoju lokalnym jest fundusz sołecki. Jest to efektywne narzędzie, które służy aktywizacji wsi, promuje działania obywatelskie i pomaga wyłaniać lokalnych liderów. Sołectwa w gminie Radzymin w każdym roku budżetowym otrzymują znaczną sumę pieniędzy. odstawą prawną przekazania mieszkańcom środków finansowych jest stosowna uchwała Rady Miejskiej. W ramach funduszu sołeckiego są realizowane różne przedsięwzięcia, podnoszące poziom życia mieszkańców wsi. Dotychczasowe doświadczenia pokazują, że mieszkańcy potrafią efektywnie gospodarować powierzonymi finansami, odbudowując tradycję wspólnotowego działania i pomocy sąsiedzkiej. Na podkreślenie zasługuje również fakt, że samorząd gminy Radzymin od 2015 wdrażają nowe mechanizmy partycypacyjne, tj. budżet obywatelski (partycypacyjny) i inicjatywę lokalną. Łączą się one bezpośrednio z aktywnością lokalnej społeczności w realizacji zadań publicznych i współudziałem mieszkańców w zarządzaniu gminą. Inicjatywa lokalna unormowana została w ustawie o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Jest to mechanizm, dzięki któremu mieszkańcy w ścisłej współpracy z władzami samorządowymi mogą zmieniać swoje otoczenie. Jej podstawą jest wniosek do gminy o wsparcie merytoryczne i rzeczowe oraz bezpośrednie finansowanie wybranego oddolnie zadania. Natomiast budżet partycypacyjny nie jest instytucją zdefiniowaną ustawowo. W praktyce mechanizm ten wygląda tak, że w drodze uchwały jest wydzielana w budżecie określona pula środków na działania wskazane przez mieszkańców. Główną zaletą tych mechanizmów partycypacyjnych jest więc bezpośredni wpływ mieszkańców na kierunek przeznaczenia środków budżetowych oraz zwiększenie ich zainteresowania sprawami lokalnymi.
Podsumowując: partycypacja publiczna opiera się na dialogu i gotowości do współpracy. Jest kluczem do działań odpowiadających rzeczywistym potrzebom mieszkańców, do wzrostu społecznej odpowiedzialności – do efektywnego współrządzenia. Partycypacja publiczna jest również doskonałym narzędziem do budowania społeczeństwa obywatelskiego, które charakteryzuje się aktywnością i zdolnością samoorganizacji, świadomością potrzeb wspólnoty oraz określania i osiągania wyznaczonych celów. W ramach projektu Radzymiński Budżet Obywatelski (I edycja i II edycja) efektywnie promujemy więc partycypację publiczną.
Opracowanie : Halina Grzelak |